Artigo publicado pelo gestor jurídico Leonardo de Castro no site Rota Jurídica, um dos mais conceituados da área jurídica no país.

O Princípio da Unicidade na advocacia pública estadual e sua aplicação às situações atualmente consolidadas

A advocacia pública no âmbito dos Estados-membros sempre se estruturou, a exemplo do que se verifica na União Federal, em bases bipartidas, de forma que, na administração direta, a advocacia é exercida, por imposição constitucional, pelos Procuradores do Estado, e, na administração autárquica e fundacional, ante a uma omissão constitucional – silêncio eloquente -, o exercício desta atividade cabe aos Advogados Autárquicos, cargos efetivos com atribuição expressa para o exercício da representação judicial e da consultoria jurídica nas autarquias e fundações dos entes federados.

O entendimento prevalente, quase pacífico, era o de que o art. 132 da Constituição Federal de 1988 não consagrara o princípio da unicidade, pois, ao incluir no aludido dispositivo a expressão “unidades federadas”, para definir o âmbito exclusivo de atuação dos procuradores do estado, o constituinte originário pretendera reservar aos integrantes desta carreira o exercício da advocacia pública estadual apenas na administração direta.

No que concerne à advocacia autárquica e fundacional, ao revés, o constituinte optou não conferir um trato constitucional para esta seara, deixando, por isso, a decisão sobre o regime jurídico desta função, para os respectivos Estados-membros. Este foi, repise-se, o entendimento jurídico que prevalecia desde a promulgação da Carta Cidadã de 1988 até o surgimento do novel princípio, que trataremos mais adiante.

Na trilha desta, até então, firme compreensão, os Estados organizaram suas advocacias autárquicas e fundacionais. Aprovaram, em processos legislativos absolutamente hígidos, leis estaduais criando os cargos com atribuições para o exercício da advocacia nas autarquias e fundações. Realizaram concursos públicos para o provimento destes cargos. Nomearam, por fim, os aprovados nos respectivos certames.

E, assim, seguiu durante décadas a advocacia pública estadual, com os Procuradores dos Estados atuando na administração centralizada e os vários cargos de Advogados Autárquicos (as nomenclaturas são diversas) atuando na administração descentralizada, notadamente, na administração autárquica e fundacional.

No entanto, com o desenvolvimento deste seguimento da advocacia pública estadual, qual seja, da advocacia autárquica e fundacional, passaram, na mesma medida, a se desenvolver disputas classistas no âmbito dos Estados, com maior ou menor grau de beligerância, conforme o Estado. Os advogados autárquicos almejando consolidar suas carreiras, de um lado, e os procuradores dos estados pretendendo consolidar a sua como a única legitimada para o exercício da advocacia pública estadual, seja na administração direta, seja na indireta, do outro.

A disputa se agigantou, assumiu contornos nacionais e o debate, inicialmente corporativista, ganhou maquiagem jurídica e chegou ao Supremo Tribunal Federal por meio do controle concentrado de constitucionalidade das leis que criaram os cargos de advogados das autarquias e fundações.

Aqui, por não ser o tema deste artigo, não se ingressará nos acertos e desacertos das teses antagônicas submetidas ao crivo da Corte Suprema.

Assim, o Supremo, no julgamento de algumas Ações Diretas de Constitucionalidade que lá tramitavam – ainda há varias pendentes de julgamento –, acabou por consagrar o princípio da unicidade, vale dizer, entendeu que a expressão “unidades federadas”, hospedada no art. 132 da CF/88, deve ser interpretada extensivamente, abrangendo tanto a administração direta quanto a indireta.

Doravante, portanto, inaugurou-se um novo paradigma para a advocacia pública no âmbito dos Estados-membros, o qual prevê que aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal cabe o seu exercício.

Destarte, ressalvado o dinamismo dos entendimentos jurídicos, bem como uma eventual alteração constitucional, pois que não se trata de cláusula pétrea, por ora, a situação encontra-se definida.

Porém, remanesce uma importante questão: o que fazer com os diversos cargos de Advogados Autárquicos ocupados há décadas por agentes públicos concursados?

A resposta para esta indagação permanece, ainda, indefinida.

Contudo, já há importantes indicativos extraídos dos julgamentos prolatados pelo STF sobre o tema. Assim, para a compreensão do que já foi definido e do que se delineia para o futuro no âmbito daquela Suprema Corte, no que concerne aos cargos de advogados autárquicos atualmente ocupados, é preciso examinar o julgamento da ADI 5109, ocorrido em dezembro do passado, e o da ADI 5215, realizado em março deste ano, ambos ainda em sede de Embargos de Declaração.

Na ADI 5109 – ES, que versa sobre um cargo do Detran do Espirito Santo, restou consagrado, unanimemente, o princípio da unicidade; porém, considerando as peculiaridades daquele cargo, a segurança jurídica, a dignidade da pessoa humana e a boa-fé dos seus atuais ocupantes, os Ministros, também por unanimidade, decidiram declarar apenas parcialmente inconstitucional as atribuições do cargo de advogado do Detran – ES, cingindo o alcance da decisão à representação judicial, preservando, portanto, as demais atribuições do cargo, inclusive a consultoria jurídica (emissão de pareceres).

A ADI 5215 – GO, por sua vez, versa sobre uma situação bastante peculiar, pois o objeto da ação é o cargo, nunca provido, de Procurador Autárquico do Estado de Goiás, criado pela Emenda à Constituição Estadual n. 50. Ocorre que se trata de norma constitucional de eficácia limitada, carecedora, pois, de lei que a regulamente. Porém, esta lei regulamentadora nunca chegou a ser editada, isto é, o aludido cargo nunca foi ocupado.

Assim, por nunca ter sido provido o cargo tratado naquela ADI, não haveria que se falar em modulação dos efeitos da declaração de constitucionalidade, na medida em que não havia situação consolidada e, tampouco, agentes públicos envolvidos naquela ação.

Contudo, atentos aos cargos com atribuição de advogados de autarquia no Estado de Goiás, estes sim ocupados há décadas e cuja a constitucionalidade não estava sendo discutida naquela ADI, os Ministros ressalvaram que a inconstitucionalidade que ora se declarava não alcançava as situações já consolidadas, mas se restringia ao cargo nunca provido de Procurador Autárquico. Tal ressalva foi feita pelo Ministro-relator Luiz Roberto Barroso e pelos Ministros Luiz Fux, Carmem Lúcia e Ricardo Lewandowski.

Cuida-se de claro indicativo de que os Ministros pretendem examinar casuística e oportunamente as situações específicas relativas aos cargos de advogados autárquicos, em situação consolidada, vale dizer, pretendem, caso a caso, ponderar, considerando todas as especificidades de cada contexto – fático e jurídico –, e decidir qual deve ser o alcance das declarações de inconstitucionalidade exaradas para cada caso.

Andou bem, neste ponto, a Corte Suprema, pois não se pode olvidar que tais decisões afetarão milhares de agentes que se submeteram a concursos públicos; foram aprovados; assumiram seus cargos; exercem suas atribuições com eficiência; pautaram suas vidas, por décadas, considerando a estabilidade e as atribuições de seus cargos. Caracterizaria, pois, indiscutível inobservância de sensíveis princípios constitucionais simplesmente declarar inconstitucionais as atribuições de cargos públicos, com fulcro em um novo paradigma, sem modular os efeitos desta declaração, isto é, sem garantir que as situações já consolidadas permaneçam inalteradas.

É, por isso, indispensável a ressalva de que o novel entendimento concernente à advocacia pública estadual vija apenas para o futuro, evitando, assim, que servidores concursados sejam impedidos de exercer suas atribuições legais.

Os ministros do STF já deixaram antever, no julgamento das ADIs sobreditas, que não pretendem perder de vista tal compreensão, motivo pelo qual merecem aplausos.

*Leonardo de Castro é advogado, especialista em Direito Disciplinar e Direito Penal, professor de Direito Administrativo Disciplinar na Escola de Governo do Estado de Goiás, professor de Direito Penal, gestor jurídico – cargo integrante da carreira de Gestor Governamental do Estado de Goiás. Ocupou, em 2015, o cargo de corregedor-geral do Estado de Goiás.